持续深化户籍制度改革 严控省会城市规模扩张

近年来我国城市落户政策不断放宽，越来越多新市民在城市落户。

畅通这一群体居家进城落户渠道

3月17日，国家发改委印发《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》(下称《任务》)提出，要持续深化户籍制度改革。各类城市要根据资源环境承载能力和经济社会发展实际需求，畅通在本地稳定就业生活的农业转移人口举家进城落户渠道。

《任务》明确，城区常住人口300万以下城市落实全面取消落户限制政策。实行积分落户政策的城市确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。鼓励人口集中流入城市区分中心城区和新区郊区等区域，制定差异化落户政策。推动具备条件的都市圈和城市群内户籍准入年限同城化累计互认。

这其中，畅通在本地稳定就业生活的农业转移人口举家进城落户渠道，有着重要意义。中国社科院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞对第一财经分析，在城镇化过程中，很多年轻人进城落户了，但是老年人不能落户，因此畅通在本地稳定就业生活的农业转移人口举家进城落户渠道，也符合经济社会发展的客观要求。同时，随着老龄化高峰到来，畅通这一群体落户渠道，也有利于解决留守老人、空巢家庭问题。

同时，《任务》明确，城区常住人口300万以下城市落实全面取消落户限制政策。第一财经记者根据住建部公布的《2019年城市建设统计年鉴》梳理发现，有30个城市城区总人口超过300万人。其中直辖市、计划单列市和强省会城市以及苏州、东莞这样的经济大市均在其中。

而城区人口300万以下的城市中，还包括了一些人口总量较少的省份的省会(自治区首府)城市如海口、银川等，以及东部沿海地区的一些经济大市如南通、泉州、常州、温州等城市，这些地方同样有大量外来常住人口，因此落实全面取消落户限制政策有利于加速这些地方的城镇化。

当前，落户门槛相对较高主要是集中在一些超大、特大城市。对这些城市，《任务》提出，要实行积分落户政策的城市确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。鼓励人口集中流入城市区分中心城区和新区郊区等区域，制定差异化落户政策。

同时，《任务》要求，要促进超大特大城市优化发展。中心城区人口密度高且人口持续流入的超大特大城市要有序实施功能疏解。高质量高标准推进国家级新区建设，完善郊区新城功能，推动组团式发展。

广东省体制改革研究会执行会长彭澎对第一财经分析，当前我国人口仍在向中心城市包括超大城市、特大城市集聚。当前现代服务业主要还是在中心城区，但制造业、部分生产性服务业、一些研发端的部分、高校等可以放在外围城区。同时在超大、特大城市纾解功能的过程中，不能考虑单一的功能。未来外围区在功能设计的时候，应该把相关功能配套也考虑进去，减少通勤与钟摆族。外围城区中小学、医疗、体育配套设施也要跟上。

严控省会城市规模扩张

近年来，各地为了做大做强中心城市，纷纷推进撤县改区。民政部数据显示，截至2009年底，全国有1464个县，855个市辖区;至2019年末，已缩减至1323个县，市辖区数量增至965个。

撤县改区成为不少地方做大做强中心城市平台的重要途径，一些城市通过撤县改区，城市发展格局得到优化，中心城市平台扩容，为产业和城市发展提供了更大的发展空间，加快工业化和城镇化的进程。不过与此同时，也有部分城市为盲目扩大地域规模，把很多未必具备建区条件的县变成区，由此也带来了不少问题。

牛凤瑞说，有不少县的县城比较小，经济不发达、离主城区也比较远，这样的县与主城区的联系并没有那么紧密，这样的县也改成区。这种通过调整行政区划名称来推进城市化，只是人为地扩大城市的辖区，其实只是名称的改变，没有实质性的改变，农村还是占很大比重。

今年的《政府工作报告》指出，严控撤县建市设区。此次发布的《任务》亦明确，优化行政区划设置。慎重从严把握撤县(市)改区，严控省会城市规模扩张，确需调整的要严格程序、充分论证。稳慎优化城市市辖区规模结构。

牛凤瑞说，做大做强省会城市，有利于集聚各种高端要素，带动所在省域发展。但问题在于，到底是通过什么路径、采取什么措施来打造强省会，强省会的发展关键在于质量的提高，在于新兴产业、高端产业的发展，而不是简单的规模扩张。

彭澎分析，通过中心城市带动都市圈、城市群的发展是一个重要途径，要发展都市圈、城市群，就必须要避免中心城市如省会城市的无序扩张，不能所有东西都要放在中心城市，要考虑中心城市到底多大规模比较适宜，要加快城市群、都市圈的同城化、一体化，促进城市群、都市圈的梯度和谐发展。(林小昭)